Poznań, 23 marca 2012 

Stowarzyszenie Pilotów i Przewodników Turystyki Kulturowej
ul. Wyspiańskiego 16/1, 60-750 Poznań
Zarząd

Pan
Piotr Dardziński
Szef Gabinetu Politycznego
Ministra Sprawiedliwości

Opinia w kwestii tzw. deregulacji

            Odpowiadając na  pismo Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 marca 2012 o sygnaturze GPM-002-1/11/12 w sprawie projektu ustawy o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów, Stowarzyszenie Pilotów i Przewodników Turystyki Kulturowej prezentuje swoje stanowisko w sprawie deregulacji zawodu przewodnika i działalności regulowanej pilota wycieczek.
 
Na podstawie opinii Członków Stowarzyszenia, zasięgniętej na spotkaniach jego sekcji, zarówno pilockiej, jak i przewodnickiej, przekazujemy nasze jednomyślne stanowisko sprzeciwiające się w całej rozciągłości projektowi tak zwanej deregulacji wymienionych zawodów i postulujące utrzymanie aktualnie obowiązujących zapisów Ustawy o usługach turystycznych. Nasze stanowisko uzasadniamy poniżej.
 
1. Prezentowany w wypowiedziach zwolenników tzw. deregulacji, a powtarzany także coraz częściej w wywiadach i publicznych wystąpieniach wysokich urzędników państwowych argument o rzekomym „zamykaniu dostępu” do zawodów jest w przypadku wymienionych zawodów zupełnie chybiony. Problem zamykania dostępu istnieje zapewne (lub bardziej poprawnie: do niedawna istniał) w odniesieniu do niektórych zawodów prawniczych. W ich przypadku istniały korporacje, narzucające swoje warunki i ograniczenia w przystąpieniu do wykonywania m.in. zawodu adwokata czy notariusza. Nic podobnego nie miało i nie ma miejsca w przypadku zawodu przewodnika i działalności pilota wycieczek: nie istnieje przecież przymus należenia do żadnego z kilkunastu stowarzyszeń  przewodnickich lub pilockich, prowadzących własne tryby egzaminowania. Aktualnie, pod rządami rzekomo „represyjnego” i „antywolnościowego” prawa nikomu w Polsce nie jest ograniczana możliwość nabywania kwalifikacji i uprawnień przewodnika czy pilota wycieczek oraz podejmowanie tej działalności usługowej. Każdy, spełniający warunki ustawowe (m.in. średnie wykształcenie) może przystąpić do szkolenia przewodników lub pilotów, a po zdaniu państwowego, a nie korporacyjnego egzaminu może swobodnie rozpocząć działalność we współpracy z wybranym pracodawcą - lub na własną rękę, co też czyni większość przewodników i pilotów wycieczek. Każdy także, po spełnieniu warunków gwarantujących jakość szkolenia, w tym jego zgodność z wymaganiami dotyczącymi poziomu kadry oraz zakresu realizowanych zagadnień, może organizować takie szkolenia i zgłaszać ich absolwentów do obiektywnego - bo organizowanego przez organ państwowy - egzaminu. Natomiast ich państwowa weryfikacja w pewnym przynajmniej stopniu (budzącym zaufanie) stanowi jakąś, choćby niedoskonałą, porękę dla kupującego wycieczkę turysty, że zostanie potraktowany zgodnie ze standardami, których się spodziewa i na które liczy (a nawet jest przekonany, że za nie płaci). Twierdzenie zwolenników tzw. „wolnego przewodnictwa”, że „turysta, który za swoje prywatne pieniądze przyjeżdża na prywatną wycieczkę, musi mieć prawo decydowania o tym, kogo zatrudni sobie do oprowadzania po mieście” jest świadomym fałszowaniem rzeczywistości i trąci tanim populizmem. Otóż jeśli przewodnik jest obowiązkowo najmowany dla grup (a nie dla indywidualnych turystów, bo tego aktualnie obowiązujące prawo przecież wcale nie żąda), to nie najmuje go przecież turysta, tylko organizator turystyki. A jeśli temu pozwolić, by brał, kogo zechce, to w wielu przypadkach zaangażuje on do wykonania tej usługi dla turysty wykonawcę najtańszego (lub zgoła np. własnego krewnego będącego w potrzebie finansowej), a wcale nie wykwalifikowanego. W takiej sytuacji, bez regulacji zawodu i jej egzekwowania, turysta „za swoje prywatne pieniądze” - wpłacone organizatorowi - nikogo zgoła nie wybiera, tylko np. pada ofiarą naciągania lub wręcz oszustwa, kiedy stawia się przed nim już na miejscu „przewodnika”, który przewodnikiem w jego wyobrażeniu (czyli kompetentnym interpretatorem odwiedzanej przestrzeni) wcale nie jest. Toteż twierdzenie zwolenników „uwolnienia” usługi, że „deregulacja, jak też zniesienie kontroli… bardzo wzmocnią pozytywny obraz kraju i kapitalnie mogą przyczynić się do wzrostu przyjazdów, zwłaszcza turystów w zorganizowanych grupach” jest nie tylko gołosłowne, ale – w świetle spodziewanych skutków – zmiana oddziała właśnie dokładnie odwrotnie, i to szczególnie w odniesieniu do zorganizowanych turystów. Oni to bowiem głównie padną ofiarą dziś nielegalnych, a wówczas już tylko nie zweryfikowanych (zatem przynajmniej w znacznej części także niekompetentnych) usługodawców. Aktualnej praktyki dopuszczania do wykonywania wymienionych zawodów nie można nazwać blokowaniem wolności gospodarczej, ani tym bardziej interesów korporacyjnych (bo takie monopolistyczne korporacje, jak wspomniano, nie istnieją), lecz wymusza ona zaledwie uzyskanie odpowiedniej wiedzy i umiejętności, zapewniających przynajmniej w minimalnym stopniu prawidłową i sprawną realizację programu imprezy turystycznej, rzetelną informację historyczną, kulturową i turystyczną, a także pomoc turystom w sytuacjach awaryjnych. Istniejący stan prawny jest w naszej opinii optymalny: stoi bowiem na straży cywilizowanego standardu usług w zorganizowanej turystyce, a nie spełnia zadania utrudniania komukolwiek dostępu do działalności gospodarczej – wymusza jedynie nabycie odpowiednich do wykonywanej usługi kompetencji. Proponowana zmiana tego stanu nie poszerzy zatem w istocie zakresu wolności - natomiast otworzy tylko możliwości wejścia na rynek usług osób niekompetentnych, co obniży ich standardy i odbije się negatywnie na prestiżu Polski jako kraju recepcyjnego (w oczach obcokrajowców) oraz na poziomie obsługi polskich turystów tak w kraju, jak i za granicą. Można obawiać się, że w znaczącym stopniu wzrośnie skala niezadowolenia z realizacji ofert oraz liczba skarg i procesów sądowych o nienależyte wykonanie usług, co odbije się negatywnie na funkcjonowaniu całej branży.
 
2. Praktyki wzajemnego uznawania opisanych zgodnie z określonymi standardami uprawnień zorganizowanej turystyce, stosowane w krajach Unii Europejskiej oraz zalecane i wspierane przez aktualne dokumenty unijne (w tym najwyraźniej przez Dyrektywę 2005/36/WE  oraz przez Normę EN 15565 (2006 E), po przeprowadzeniu deregulacji przestaną dotyczyć Polski jako kraju docelowego oraz polskich pilotów wykonujących swoją pracę za granicą na rzecz polskich turystów. W sytuacji zniesienia państwowej licencji polski pilot nie będzie mógł się powoływać na odpowiadające innym regulacjom krajowym uprawnienia, co znacząco utrudni jego pracę. Nie będzie on odtąd partnerem dla lokalnych władz turystycznych i nie będzie mógł powoływać się na tryb wzajemnego uznania usług. Brak dokumentu wydanego przez polskie władze obniży jego wiarygodność w miejscu wykonywania usługi, co w wielu przypadkach może odbić się na poziomie jej wykonania: polski pilot zostanie bowiem pozbawiony wszelkich podstaw do domagania się uprawnień i ułatwień, udostępnianych mu w szeregu krajów europejskich, a wynikających z poszanowania zasady wzajemności. Od tej pory w tych krajach będzie się wobec niego stosować tylko procedury egzekwujące ochronę własnego rynku usług, bez jakiegokolwiek względu na możliwość adekwatnych działań w Polsce, której władze po deregulacji uprawnienia przestaną nadawać, a własny rynek usług chronić. 
 
3. Z powodu deregulacji zawodu przewodnika turystycznego państwo polskie poniesie natomiast dodatkowo wymierne straty. Nie będzie on bowiem odtąd chroniony przed nader często niekompetentną konkurencją ze strony prowadzących grupy turystyczne obcokrajowców.  Nie tylko -co wielokrotnie podnoszono - będą oni mogli na naszym rynku prowadzić swoje grupy w każdym miejscu, przekazując im takie informacje krajoznawcze, jakie sami sobie przyswoili, bez dbałości nie tylko o prawdę historyczną, ale i o polski punkt widzenia np. w drażliwych kwestiach historycznych. Należy się spodziewać, że dodatkowo dojdzie w tej sytuacji nie do wzrostu (z powodu rzekomego zwiększenia liczby), lecz właśnie do utraty dochodów polskich usługodawców i w konsekwencji polskiego państwa. Zagraniczny organizator wycieczki, chcąc zredukować swoje koszty, będzie bowiem bardzo często płacił za jej oprowadzanie w polskich miastach swojemu pilotowi, a nie polskiemu przewodnikowi. Pilot zagraniczny zapłaci swój podatek we własnym kraju, a nie w Polsce. Natomiast wielu z polskich przewodników, opłacających dotąd podatki, a przede wszystkim obowiązkowe ubezpieczenie zdrowotne od dodatkowej samodzielnej działalności gospodarczej (ponad 230 złotych miesięcznie, co daje około 3000 złotych rocznie od osoby!) wyrejestruje tę działalność, ponieważ z powodów znacznie zredukowanego dochodu przestanie im się ona opłacać – w warunkach konkurencji ze strony zagranicznych pilotów, samodzielnie oprowadzających swoje grupy, ich dochody z oprowadzania w wielu przypadkach staną się bowiem niewiele wyższe niż obowiązkowa składka. Z kolei inne osoby, które w sytuacji braku jakichkolwiek wymagań „dołączą” usługi przewodnickie do swoich świadczonych już usług (np. sprzedaży pamiątek, przewozu osób itd.) nie będą opłacały owej  dodatkowej składki, ponieważ taką już opłacają z racji dotychczas świadczonych usług. Jedyną grupą, która być może zacznie płacić składkę zdrowotną będą młodzi/nowi adepci „wolnego przewodnictwa”, rejestrujący je jako dodatkową działalność. Ponieważ można przyjąć, że w większości są to te same osoby, które i tak zdecydowałyby się na szkolenie przewodnickie i egzamin, gdyby istniały takie wymagania, w ich przypadku będzie to zatem świadczenie usług nie przynoszących państwu większego niż dotąd dochodu, jednak bez nabycia potrzebnych do tego kwalifikacji. A zatem skutkiem deregulacji z punktu widzenia państwa będzie obniżenie poziomu usług bez jakiegokolwiek zysku w tym ostatnim segmencie wchodzących do zawodu, za to z poważną stratą wygenerowaną przez niekorzystne zmiany w grupach wymienionych wyżej.
 
4. W wyniku deregulacji osłabnie stabilna dotychczas pozycja zawodowa przewodników w środowiskach lokalnych i obiektach odwiedzanych przez turystów, co odbije się bardzo szybko na poziomie realizacji ofert turystycznych oraz na opiniach samych turystów o trybie realizacji programu wycieczek. Przestaną bowiem natychmiast obowiązywać zaświadczenia i legitymacje przewodników i pilotów wycieczek, honorowane dotychczas przez niemal wszystkie obiekty tego rodzaju w kraju. Tymczasem należy się spodziewać, że w licznych obiektach prywatnych (do których należą także obiekty sakralne, stanowiące w naszym kraju do 70% zwiedzanych przez turystów zabytków) w sytuacji obniżenia standardów oprowadzania przez nieprzygotowanych merytorycznie i metodycznie „wolnych” przewodników zostaną stopniowo wprowadzone zakazy oprowadzania grup turystycznych przez osoby nie przeszkolone w samych obiektach, choćby z tym uzasadnieniem, że głośnymi i niefachowymi komentarzami przeszkadzają indywidualnym zwiedzającym. Realizujący zwiedzanie przewodnik lub pilot nie będzie mógł odtąd nie tylko wykonywać swojej roli wewnątrz licznych obiektów, ale także np. nie otrzyma klucza do otwarcia poszczególnych obiektów lub pomieszczeń  (który w wielu miejscach, np. w Archikatedrze Poznańskiej bez problemów wydawano wcześniej na podstawie okazanych legitymacji przewodnickich lub pilockich). Od tej bowiem pory ani przewodnik, ani pilot nie będą mogli wykazać się żadnym dokumentem poświadczającym ich kwalifikacje i wiarygodność wobec administratora obiektu. Była takim dokumentem legitymacja, wystawiana przez Marszałka Województwa, na pewno nie będzie nim dokument wręczany przez zatrudniające pilota lub przewodnika biuro podroży, najczęściej nieznane personelowi obiektu. Po zmianie sytuacji prawnej można się spodziewać znacznego wzrostu liczby dotychczas incydentalnych sytuacji lekceważenia czy wręcz poniewierania przez personel obiektów (na oczach turystów) osób prowadzących grupy turystyczne, wskazywania im wyjścia i rujnowania tym samym programu zwiedzania, dla którego już wcześniej budują oni odpowiednią atmosferę i rozbudzają zainteresowanie turystów. Wypracowany przez lata staraniem wielu setek osób autorytet lokalnego, kompetentnego przewodnika, wsparty autorytetem władzy regionalnej, która nadaje mu uprawnienia i prosi o pomoc w jego - społecznie użytecznej – pracy, zostanie zaprzepaszczony. Wiele drzwi, które dziś jeszcze „otwiera” dla turystów identyfikator przewodnika i autorytet Marszałka Województwa (nadającego uprawnienia) - zostanie zamkniętych z powołaniem się na bezpieczeństwo zwiedzających, brak zweryfikowanej znajomości obiektów czy wiedzy merytorycznej czy po prostu na święty spokój stróża albo administratora obiektu. Bilans utraconych okazji do ciekawej wycieczki dla turysty, a także bilans utraconych zarobków przewodnika i zapłaconych przez niego podatków w tej sytuacji także jest oczywisty.
 
5. Czego zdają się zupełnie nie zauważać zwolennicy tzw. deregulacji, w wyniku realizacji tego zamierzenia sytuacja polskich biur podróży w licznych aspektach ich działalności może się wcale nie poprawić, a w wielu wypadkach nawet się pogorszy. Jednym z powodów tego będzie konieczność samodzielnego szkolenia i weryfikacji kadry prowadzącej wycieczki. O ile bowiem potrzebna minimalna wiedza teoretyczna i szereg umiejętności praktycznych (w tym tak istotnych, jak szczegółowa historia miasta czy regionu, wiedza o architekturze i sztuce, metodyka usługi przewodnickiej w różnych typach wycieczek i obiektów czy sposoby rozwiązywania sytuacji tzw. trudnych w pilotażu i wiele innych zagadnień) jest aktualnie przekazywana i ćwiczona na obowiązkowym szkoleniu, a potem weryfikowana w trakcie wymagającego egzaminu państwowego, to po zniesieniu tychże egzaminów okaże się, że to wszystko ma być odtąd „na wyposażeniu” osoby zatrudnionej przez biuro podróży dla wypełnienia zadania pilota albo – w innym przypadku – osoby, której powierza ono grupę turystów w mieście w ramach realizacji obiecanych jej w programie wycieczki spacerów historycznych czy tematycznego zwiedzania. Sytuacja pracodawcy zmieni się wówczas diametralnie:  będzie on miał kilka opcji, z których każda niesie ze sobą dodatkowe wydatki lub ryzyko. Albo będzie on musiał tę osobę przygotować w innym trybie (w ramach własnego wewnętrznego szkolenia) i „przysposobić”, jak to robią duże biura podróży w krajach, które nie regulują tych zawodów formalnie. Albo będzie musiał powierzyć to zadanie absolwentowi studiów turystycznych (a co zauważono m.in. w publikacji fachowej dyskusji Gnieźnieńskiego Forum Ekspertów Turystyki Kulturowej w marcowym numerze czasopisma „Turystyka Kulturowa”: http://turystykakulturowa.org/pdf/2012_03_06.pdf), tymczasem  przygotowanie tych studentów nie obejmuje kwestii szczegółowych związanych z przewodnictwem i nie zawiera koniecznej ilości ćwiczeń, w tym także terenowych (dla przewodnika przecież absolutnie niezbędnych) oraz ćwiczeń zachowań podczas tzw. sytuacji awaryjnych (niezbędne dla pilota wycieczek). Może także – i to trzecia,  najbardziej ryzykowna opcja - uwierzyć kandydatowi na słowo, że wszystkie niezbędne umiejętności i wiedze posiada. Niestety, znając umiejętności kreatywnej autoprezentacji naszych rodaków i ich adekwatność do rzeczywistych umiejętności, wydaje się to być ostatnią rzeczą, na której należałoby polegać.
 
6. W znaczącym segmencie polskiego krajowego i wyjazdowego rynku turystycznego liczba miejsc pracy ulegnie znaczącej redukcji. Jest to sektor pielgrzymek. Trwająca wiele lat praca o wychowawczym wręcz wymiarze, zmierzająca do przekonania szeregu kościelnych biur podróży i organizatorów pielgrzymek (funkcjonujących w szarej strefie, z różnych powodów rzadko kontrolowanych przez organy państwowe) do zatrudniania wykwalifikowanych pilotów opierała się m.in. na argumencie obowiązujących przepisów prawnych, wymagających zapewniania opieki pilota każdej zorganizowanej grupie osób realizujących wspólny program o turystycznym charakterze.  W sytuacji braku jakichkolwiek  wymagań wobec prowadzącego - pielgrzymki autokarowe będą prowadzili sami duchowni, bez zatrudniania pilotów wycieczek. Możemy w konsekwencji być pewni nie tylko zmniejszenia rynku pracy dla pilotów wycieczek, ale i zwiększenia skali nieprawidłowo (bo nieprofesjonalnie z punktu widzenia organizacji, standardów usług i bezpieczeństwa uczestników) realizowanych pielgrzymko-wycieczek, co poskutkuje dodatkowym spadkiem poziomu usług w polskiej turystyce zorganizowanej.
 
7. Zniesienie prawnej ochrony faktycznie obowiązującej dzięki regulacji zawodu oznacza umożliwienie każdemu używania nazwy przewodnika lub pilota wycieczek, włącznie z zaprojektowaniem i używaniem odpowiedniego identyfikatora). Taka praktyka, której pojawienia się możemy się w Polsce spodziewać niemal natychmiast, będzie oznaczała prostą drogę nie do podniesienia standardu obsługi turystów, ale właśnie do jego obniżenia i do nieuczciwej konkurencji, w której zwycięzcami (mała pociecha że w wielu przypadkach tylko jednorazowymi) będą ci, którzy oferują niższe stawki. Będą oni oczywiście atrakcyjni dla większości polskich biur podróży, a w roli przewodnika na pierwszy rzut oka atrakcyjni także dla turystów - dla tych ostatnich zapewne tylko przed usługą, ale niekoniecznie już po niej – wtedy jednak będzie już za późno na negocjacje. Twierdzenie o tym, że rynek sam ureguluje takie praktyki i że na przykład sprawę jakości załatwi ankietowanie klientów przez biura turystyczne (tak utrzymują zwolennicy deregulacji) byłoby może zasadne w przypadku w pełni dojrzałego rynku, gdzie klienci są od dawna świadomi swoich praw i z nich często korzystają, sądy działają błyskawicznie, a touroperatorzy konkurują nie tylko ceną, ale też swoją dobrą, budowaną od dziesiątek lat opinią i od dawna wypracowanymi standardami jakości. Niestety, uwzględniając rzeczywistość naszego kraju i nadal przeważające tu standardy (nie)uczciwości handlowej i usługowej należy się raczej obawiać, że nasz rynek usług przewodnickich po „uwolnieniu” dostępu do omawianych zawodów bardziej niż rynek brytyjski lub niemiecki będzie przypominał rynek „usług” niektórych miast w Indiach, rojący się od rzekomych przewodników, nie mających o swoich miastach i obiektach większego pojęcia, niż średnio zainteresowany turysta, który przed wizytą zajrzał choćby do Wikipedii.
 
Argumenty przytoczone powyżej, jak i szereg innych, stanowią dla nas wystarczające powody, by projekt ustawy o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów, w jego części dotyczącej tzw. deregulacji zawodu przewodnika i działalności regulowanej pilota wycieczek uznać za nieprzemyślany, nieadekwatny do sytuacji gospodarczej oraz z wielu względów szkodliwy. Szkodliwy jest on zarówno dla polskiego rynku usług turystycznych, w tym poziomu oferty turystyki zorganizowanej i w konsekwencji opinii Polski w oczach samych turystów, jak również i dla polskiej gospodarki oraz budżetu państwa. Wszystkie argumenty formułowane przez zwolenników tego projektu, a w ślad za nimi także przez przedstawicieli władz, okazują się być niesprawdzonymi obietnicami, nie popartymi żadnymi rzetelnymi badaniami rynku, analizami lub wyliczeniami. Operując pojęciami takimi jak „uwolnienie” zawodów i wymieniając na podstawie nie udowodnionych przesłanek domniemanymi liczbami „nowych miejsc pracy” owe argumenty posiadają jedynie wydźwięk propagandowy, a ich niska jakość merytoryczna urąga standardom stanowienia prawa w cywilizowanym kraju. Obawiamy się ponadto, że wprowadzenie tzw. deregulacji w części dotyczącej usług turystycznych spowoduje nieodwracalne szkody, przestrzegamy zatem przed pochopnym ustanowieniem takich zmian prawnych i apelujemy o odstąpienie od nich.
 
Z poważaniem
 
w imieniu Stowarzyszenia podpisują:
 
dr Armin Mikos v. Rohrscheidt, prezes Stowarzyszenia
  
Agnieszka Nychowska, wiceprezes
  
Przemysław Ćwikła, skarbnik
  
Marek Piasta, koordynator sekcji przewodników turystycznych
  
Zofia Gącarzewicz, koordynator sekcji pilotów wycieczek
  
Oleksiy Artyshuk, przewodniczący Komisji Rewizyjnej


Wersja PDF